Per 1 mei 2022 treedt de Wet open overheid (Woo) in werking, waarmee de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) wordt vervangen. Beide wetten zijn erop gericht om het handelen van de overheid openbaar en transparant te maken. Dat zou het vertrouwen tussen de burgers en de overheid moeten bevorderen. Het doel van de nieuwe wet, de Woo, is het verbeteren van deze transparantie, door de openbaarheid en toegankelijkheid van publieke informatie bij bestuursorganen gedeeltelijk anders in te richten. In de wet is geregeld welke informatie openbaar gemaakt moet worden door de overheid en welke redenen valide zijn om informatie niet openbaar te maken.
Hoewel de wet dus dient om de openbaarmaking van overheidsinformatie te verbeteren, zijn er ook enkele verschillen die de openbaarmaking mogelijk kunnen belemmeren. In dit artikel wordt ingegaan op een paar cruciale wijzigingen in de wet en hoe deze wijzigingen zich kunnen gaan uiten in de praktijk. Daarin komen enkele risico’s naar voren.
Actieve openbaarmaking van overheidsinformatie in Woo: vertraagde en selectieve behandeling van verzoeken
Een groot en belangrijk verschil tussen de Wob en de Woo betreft de actieve openbaarmaking van overheidsinformatie in de Woo. Het is de bedoeling dat de overheid veel actiever bezig is met het openbaar maken van documenten. Binnen de Wob was dit ook al mogelijk, maar gebeurde het in de praktijk zelden. Volgens de Woo is het verplicht twaalf categorieën van documenten actief openbaar te maken, zoals vergaderstukken, adviezen en klachten.
Dat klinkt als een goede ontwikkeling, maar in werkelijkheid is het systeem waarin de documenten geplaatst moeten worden, het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI), nog niet klaar, evenals de voorzieningen om met PLOOI te communiceren. Als gevolg daarvan zal de informatie in de komende drie jaar gefaseerd ingevoerd worden, wat enorm veel werk kost. Concreet betekent dat dat veel informatie, die eigenlijk onder deze wet valt, pas op een veel later moment openbaar zal worden.
En wat nou als een journalist precies die informatie nodig heeft om de burger te kunnen informeren? Dan zal de journalist een verzoek moeten indienen voor passieve openbaarmaking. Dit verzoek zal echter kunnen worden vertraagd, omdat het bestuursorgaan bezig is met het actief openbaar maken van de informatie. Dat probleem blijft ook overeind op het moment dat PLOOI functioneel is en alle informatie daarin is opgenomen. Na een verzoek kan een orgaan namelijk aangeven eerst te willen bekijken of de documenten actief openbaar gemaakt kunnen worden, waardoor er vertraging wordt opgelopen. Dat zorgt er niet alleen voor dat de journalist een mogelijke primeur verliest, maar ook dat de burger mogelijk onvoldoende geïnformeerd wordt, door gebrek aan informatie. Dat kan leiden tot onwetendheid onder de burgers, maar ook tot wantrouwen jegens de overheid.
Bovendien maakt de ambtenaar de selectie van de documenten. Deze persoon is niet verplicht het hele verzoek te beoordelen, maar kan documenten zoeken bij het betreffende onderwerp en vervolgens een besluit maken over de openbaarmaking ervan. Dat kan dus leiden tot een selectieve openbaarmaking. Het is daarom van belang dat een verzoeker het verzoek zo breed mogelijk maakt en om zo veel mogelijk informatie expliciet verzoekt, mits bekend is welke informatie er precies in bezit is van het bestuursorgaan.
Vage formuleringen worden vervangen door andere vage formuleringen in Woo
Een centraal probleem bij de Wob betrof de vele vage formuleringen in de wet, die geregeld leidden tot onduidelijkheden en rechtszaken. Met de nieuwe wet, de Woo, is getracht om de regelgeving duidelijker te maken, maar ook hier zijn vage formuleringen te bespeuren. We behandelen er twee.
In de Wob gold ‘onevenredige benadeling’ als een weigergrond om informatie niet aan te leveren. Het ging dan om de onevenredige benadeling van het bestuursorgaan of derden, waardoor het document niet werd verstrekt. Volgens de Woo geldt deze weigergrond, onevenredige benadeling, alleen in ‘uitzonderlijke gevallen’. Dat zou dus betekenen dat dit argument veel minder vaak ingezet kan worden om informatie niet openbaar te maken. Er is echter een nieuwe weigergrond in beeld met de Woo: ‘het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen’. Dit is een enorm brede formulering. Het gaat namelijk niet alleen meer om benadeling, maar om het complete functioneren van de Staat. Wanneer is iets precies schadelijk voor het goed functioneren? Dat blijft vaag en jurisprudentie zal duidelijk moeten maken hoe ver de reikwijdte is.
Het tweede voorbeeld betreft de persoonlijke beleidsopvattingen. In artikel 11 van de Wob stond: “In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.” Omdat onduidelijk was wat telt als persoonlijke beleidsopvatting, zijn hier veel rechtszaken over gevoerd. Volgens de Woo moeten alle stukken met persoonlijke beleidsopvattingen verstrekt worden, mits verstrekking in anonieme vorm mogelijk is. Anonieme verstrekking mag uitblijven, indien “het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.” Deze formulering roept opnieuw veel vragen op. Wat is onevenredig? Hoe wegen de belangen van onevenredige schade en openbaarheid tegen elkaar op? Wat wordt er verstaan onder intern beraad?
Het is een kwestie van (veel) tijd tot de rechters uitspraak doen over de onduidelijke begrippen. Voorlopig is het dus aan de ambtenaren om invulling te geven hieraan, totdat er wordt geprocedeerd.
Termijn lijkt korter te worden, maar kan ook juist veel langer uitvallen
Onder de Wob was het de bedoeling dat een bestuursorgaan binnen vier weken een beslissing moest maken over een verzoek. Die termijn kon met nog eens vier weken verlengd worden. Bij de Woo blijven die eerste vier weken gelijk, maar mag er een verlenging plaatsvinden van slechts twee weken. In principe wordt de termijn dus korter, wat een positieve verandering is. Het is wel de vraag in hoeverre dat in de praktijk zal lukken, omdat bestuursorganen de besluittermijnen zelden halen. Als dat niet gebeurt, dan zal de verzoeker het bestuursorgaan voor de rechter moeten slepen. Dat is een proces waar nog eens weken of maanden overheen gaan. Een voorbeeld hiervan is het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, die maandenlang boetes heeft betaald wegens het uitblijven van openbaarmaking.
Daarnaast hoeven grote verzoeken niet binnen de wettelijke termijnen te worden afgehandeld. Dat zorgt ervoor dat de termijn uiteindelijk veel langer kan uitvallen. ‘Omvangrijke verzoeken’ is bovendien opnieuw een vage kwalificatie, waardoor het goed denkbaar is dat bestuursorganen misbruik gaan maken van deze term.
Afwezige informatie vorderen bij personen of instanties, maar hoe valt dat te controleren?
Als een bestuursorgaan de benodigde informatie niet tot beschikking heeft, dan kan het de gevraagde informatie vorderen bij de betreffende persoon of instantie. Dat kan bijvoorbeeld wanneer politici hun privémailadres gebruiken voor werk-doeleinden. In dat geval moet de politicus de documenten, zoals mails of appjes, afstaan aan de overheid. Daar treden echter twee problemen op. Allereerst is het denkbaar dat de betreffende persoon of instantie niet langer in het bezit is van de documenten, bijvoorbeeld omdat de mailbox in de tussentijd is opgeschoond. Ten tweede valt het moeilijk te controleren in hoeverre iemand alle documenten afstaat, en niet slechts een deel waarin die persoon niet geschaad wordt.
Meer bestuursorganen vallen onder de Woo, maar belangrijke namen ontbreken
Onder de Woo valt er informatie op te vragen bij meer verschillende instanties en organen dan onder de Wob het geval was. Belangrijke toevoegingen aan de Woo zijn de Raad van State, de Tweede Kamer, de Raad voor de Rechtspraak en de Nationale Ombudsman. Toch zijn er ook organisaties die zich met succes onder de Woo-verzoeken uit hebben gelobbyd. Het gaat dan bijvoorbeeld om de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO), die aanvankelijk wel in het wetsvoorstel waren opgenomen. Ook andere koepelorganisaties en semipublieke instanties zoals nutsbedrijven ontbreken in de Woo. Het zorgt dus voor een onvolledig beeld en leidt er bovendien toe dat niet alle organisaties gelijk worden behandeld wat betreft openbaarmaking van informatie. Dat belemmert de controlerende functie van de journalistiek en heeft een negatieve invloed op de informatievoorziening van de burgers.
Bronnen: