Van striktheid naar proportionaliteit: een omslag in de aanpak van anti-witwasregels

Integriteit van de financiële sector

Het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering is een fundamentele verantwoordelijkheid voor de financiële sector. Wanneer het Nederlandse financiële stelsel voor dergelijke doeleinden gebruikt kan worden, doet dit afbreuk aan het vertrouwen in het stelsel. Een belangrijke verantwoordelijkheid om witwassen te voorkomen rust op financiële instellingen. Als zogeheten poortwachter bij een instelling heb je de verantwoordelijkheid klanten de deur te wijzen wanneer deze trachten geld wit te wassen via jouw organisatie. De Nederlandsche Bank (DNB) definieert de poortwachtersrol in de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) van banken als volgt:

‘In de kern vraagt de Wwft van banken dat zij onderscheid maken tussen klanten, klanten met een verhoogd risico strikter monitoren, en klanten die een te hoog witwasrisico vormen de toegang tot het financiële systeem ontzeggen.’[1],[2]

Het Openbaar Ministerie en DNB hebben vastgesteld dat deze zogenaamde ‘poortwachtersrol’ die wordt toegeschreven aan financiële instellingen en bepaalde beroepsgroepen zoals advocaten, notarissen, accountants en makelaars in de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering de laatste jaren niet goed gefunctioneerd heeft, waardoor het criminelen gelukt is om veel geld wit te wassen in het Nederlandse financiële stelsel. De ING in 2017 en de ABN Amro in 2021 hebben schikkingen moeten treffen met het Openbaar Ministerie om verdere vervolging te voorkomen, respectievelijk van 775 en van 480 miljoen. Om te voorkomen dat dit herhaald wordt is de handhaving op de Wwft strenger geworden en zijn er veel ingrijpende hersteltrajecten gestart. Hierin is echter, mede door de eerder genoemde afschrikwekkende bedragen, volgens het Ministerie van Financiën[3] een overcorrectie begaan wat betreft het anders behandelen of uitsluiten van klanten op basis van risicoprofilering.

DNB onderzoekt

DNB ontving al in het voorjaar van 2024 signalen van burgers dat zij in hun interactie met financiële instellingen discriminatie ervaren. Naar aanleiding van die signalen heeft DNB onderzocht welke maatregelen worden getroffen om discriminatie tegen te gaan bij de naleving van de Wwft, en beoordeeld hoe doeltreffend deze maatregelen zijn[4]. DNB heeft uit dit onderzoek geconcludeerd dat er verbetering nodig is, zie deze DNB brochure uit mei van 2024 voor de specifieke aanbevelingen die de toezichthouder gemaakt heeft om de naleving van de Wwft te verbeteren.

Lasten verlagen en barrières verhogen

In de kamerbrief van 13 mei 2025 van het Ministerie van Financiën werd door de minister geuit dat de aanbevelingen die in deze brochure worden aanbevolen nog niet snel genoeg volledig worden opgevolgd. Er wordt volgens het ministerie onvoldoende gebruik gemaakt van een risicogebaseerde benadering van de Wwft en de Europese anti-witwaswetgeving, hierover later meer. Verder noemt het ministerie het verlagen van de lasten voor bonafide ondernemers en het verhogen van barrières voor criminelen ‘twee kanten van dezelfde medaille’. Het zijn de twee speerpunten van de aanbevelingen van het ministerie in de kamerbrief.

Als poortwachter ben je evenzeer verantwoordelijk om bonafide klanten niet te duperen bij het vervullen van de poortwachtersrol, en om alle klanten gelijk te behandelen. Dit zou immers al snel raken aan het grondrecht van burgers om niet gediscrimineerd te worden. Bij banken is dit onderdeel de afgelopen tijd tekortgeschoten. Hier werd bijvoorbeeld over gerapporteerd in een bericht van het AD over MKB-ondernemers die geen bankrekening konden openen[5], en een blog van het College voor de Rechten van de Mens naar aanleiding van het hoge aantal Nederlanders (9%) dat discriminatie heeft ondervonden door financiële instellingen in de afgelopen twee jaar[6].

De publieke opinie over de rol van financiële instellingen en andere poortwachters wordt de afgelopen tijd steeds kritischer. Parlementaire vragen en mediaberichten onderstrepen dat burgers en mkb'ers die geen risico vormen tóch de dupe kunnen worden. Dat maakt transparantie en toetsbare besluitvorming onmisbaar. Dat zijn onderdelen van een risicogebaseerde aanpak met aandacht voor proportionaliteit, in tegenstelling tot een strikte, regelgebaseerde aanpak.

De risicogebaseerde aanpak

In de kamerbrief van het Ministerie van Financiën als in het rapport van DNB over het integriteitstoezicht (Integriteitstoezicht in Beeld 2025) wordt herhaaldelijk de nadruk gelegd op de risicogebaseerde aanpak die gehanteerd dient te worden door poortwachters. Een risicogebaseerde aanpak wil zeggen dat er proportioneel wordt gehandeld in het kader van de regelgeving. Bij klanten die een laag risico presenteren, zoals een MKB-onderneming die bij een bank uitsluitend giraal te werk gaat, hoeft het klantonderzoek minder grondig te zijn dan bij een klant die handelt in cryptoactiva. De komst van een uitgebreid pakket aan Europese regelgeving vormt een mogelijkheid voor poortwachters en toezichthouders om de risicogebaseerde aanpak sterker te verankeren in regelgeving.

DNB heeft ook toegezegd dat zij zullen inzetten op het faciliteren en versterken van deze aanpak via hun bijdrage aan de verdere uitwerking van AML-regelgeving bij de EBA (European Banking Authority).

Het Europese anti-witwaspakket

Europese regelgeving ter bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering is al geruime tijd in ontwikkeling. In 2021 werd een uitgebreid wetgevingspakket gepresenteerd door de Europese commissie, dat werd geaccepteerd in mei 2024. Sindsdien loopt de implementatieperiode die naar verwachting tot medio 2027 zal duren. De inhoud van het wetgevingspakket heeft drie onderdelen:

• De AMLA (Anti-Money Laundering Authority) wordt het Europese toezichtsorgaan dat de naleving van de volgende regels zal monitoren. Dit toezichtsorgaan zal direct toezicht houden op een aantal hoogrisico-instellingen, met name grote banken. Verder zal de AMLA het toezicht op kleinere instellingen coördineren via DNB.
• De AMLR (Anti-Money Laundering Regulation) vormt een geharmoniseerd regelboek voor Europese lidstaten voor het beheersen van witwas- en terrorismefinanciering risico’s. Dit is een Europese verordening die ongewijzigd van toepassing is op alle verplichte entiteiten in Nederland, deze zijn in lijn met instellingen zoals gedefinieerd in de Wwft.
• AMLD6 (Sixth Anti-Money Laundering Directive) bevat de richtlijnen voor het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering. Europese richtlijnen moeten worden omgezet in nationale wetgeving, bijvoorbeeld door de Wwft aan te vullen met nieuwe vereisten uit de AMLD6. Daartoe richt deze richtlijn zich op overheden, toezichthouders en wetgevers met minimumeisen voor strafbaarstelling van witwassen en terrorismefinanciering, effectieve en proportionele sancties, bevoegdheden van toezichthouders en FIU’s (Financial Intelligence Units), registratie en toegankelijkheid van informatie en samenwerking tussen verschillende FIU’s.

In juli 2025 volgt een belangrijk moment in deze periode wanneer de AMLA (Anti-Money Laundering Authority) haar toezichthoudende werkzaamheden zal starten. Daarmee wordt de implementatieperiode van de Europese wetgeving in volle gang gezet. Nederlandse financiële instellingen bereiden zich nu voor op de komende bezoeken van de nieuwe Europese toezichthouder, en DNB (De Nederlandsche Bank) zal samenwerken in teams met medewerkers van beide autoriteiten voor het toezicht op Nederlandse instellingen.

De AMLR en AMLD6 vallen in Nederland onder de Wwft, en Nederlandse financiële instellingen zijn geacht om de (compliance)risico’s op te nemen in de SIRA (Systematische Integriteitsrisicoanalyse).

Gebruik de AML/CFT implementatieperiode  

Het Ministerie van Financiën ziet de implementatie van het Europese anti-witwaspakket als een kans om de risicogebaseerde aanpak duidelijk te verankeren in de wetgeving. Hiervoor worden verschillende werkwijzen aangedragen:

• In de DNB-brochure ‘Tegengaan van discriminatie’ (maart 2025) staat expliciet dat de poortwachtersrol alleen houdbaar is als deze gepaard gaat met duidelijke waarborgen voor rechtsgelijkheid, privacy en redelijkheid in het toezicht. Financiële instellingen moeten bijvoorbeeld actief beleid voeren op het gebied van uitsluitingscriteria, en hun interne procedures (zoals klantsegmentatie en transactiemonitoring) laten toetsen op onbedoelde bias.
• De Nederlandse Vereniging van Banken stelt in haar consultatiereactie op de EBA-RTS (juni 2025) dat de huidige regels soms onvoldoende ruimte laten voor maatwerk. Ze pleit voor leidraden die rekening houden met de operationele context van instellingen en stelt voor dat ook toezichthouders kritisch reflecteren op de uitvoerbaarheid en effectiviteit van de regels.

In de uitvoerings- en implementatiewetgeving die nu wordt opgesteld door de EBA kan over dit soort punten worden geconsulteerd.

Wat kunnen risicomanagers en compliance officers doen?

Voor risicomanagers in de financiële sector (en aanpalende sectoren zoals juridisch, accountancy en vastgoed) betekent dit een verschuiving in prioriteiten – van striktheid naar proportionaliteit. Er dient niet alleen te worden gekeken naar strikte naleving, maar ook naar de rechtvaardigheid en impact van naleving. Het is daarmee essentieel om een helder plan op te stellen voor het Europese anti-witwaspakket, waarbij de focus ligt op proportionaliteit en de risicogebaseerde aanpak.

Dat vraagt:

• Scherp zicht op risicoprofilering: pas klantonderzoek en transactiemonitoring aan op het risiconiveau, niet op basis van algemene vermoedens of sectorstereotypen.
• Bewustzijn van uitsluitingsmechanismen: zorg dat derisking of het beëindigen van klantrelaties gebaseerd is op concrete risico-indicatoren, en niet op kenmerken zoals nationaliteit of bedrijfsactiviteit alleen.
• Communicatie en transparantie van beslissingen en processen: communiceer intern en extern waarom bepaalde beslissingen genomen worden, zeker bij afwijzing of beëindiging van klantenrelaties.
• Dialoog met toezichthouders en brancheorganisaties: lever input bij consultaties (zoals die van de EBA) en deel best practices met vakgenoten.
• Aandacht voor Wwft in de SIRA: neem witwasrisico’s mee in de systematische risicoanalyse, hieronder vind je meer informatie over de SIRA.

Het ligt voor de hand om als eerste stap voor compliance met de Europese nieuwe regelgeving te kijken wat reeds in de Wwft geborgd is. Het is aan te raden om een systematische analyse te doen waar de AMLR en de AMLD6 worden vergeleken met bestaande Nederlandse wetgeving en de AMLD5. Witwassen en financiering van terrorisme zijn uiteindelijk integriteitsrisico’s en dienen zodoende ook in de SIRA te worden opgenomen. In de SIRA Good practices van DNB van dit jaar is ook een beweging te zien naar een meer risicogebaseerde aanpak, om het ‘afvinkgedrag’ tegen te gaan dat werd veroorzaakt door het voorschrijvende karakter van de originele SIRA. Lees ons eerdere artikel voor meer informatie over de SIRA, en de recente good practices van DNB.

De rol van toezicht: faciliteren in plaats van alleen handhaven

De DNB heeft in haar Integriteitstoezicht in Beeld 2025 aangekondigd meer in te zetten op samenwerking met instellingen om de risicogebaseerde aanpak te versterken. Dat betekent:

• Nieuwe leidraden en formats die instellingen helpen proportioneel te handelen;
• Aandacht voor het voorkomen van over-compliance en het bevorderen van betrokken en afgemeten naleving;
• Ondersteuning bij het trainen van medewerkers in risicobeoordeling zonder vooringenomenheid.

Compliance met invloed

Risicomanagers en compliance officers krijgen in deze periode de kans om richting te geven aan een compliance strategie die niet alleen effectief, maar ook rechtvaardig is. Een risicogebaseerde aanpak vraagt om maatwerk dat op een hanteerbare wijze verweven moet worden in beleid. Risicohouding en -bereidheid zal herzien moeten worden met een nadruk op de gevolgen die het gekozen beleid heeft voor natuurlijke personen en bonafide ondernemers. Het is een genuanceerde opgave om dit in de praktijk tot adequate compliance te laten leiden. Ook hier is de vraag of je naar de letter of naar de geest van de wet handhaaft, en daarmee wat er mogelijk is in het gesprek tussen poortwachters en toezichthouders. Compliance vormgeven begint met drie vragen:

• Waar moet je aan voldoen?
• Waar wil je aan voldoen?
• Waar kan je aan voldoen?

Deze periode waarin de verdere regelgeving (RTS) van het anti-witwaspakket nog wordt vormgegeven is het moment om deze vragen te beantwoorden. Ga hierover het gesprek aan, sluit aan bij consultaties en zorg voor een onderbouwde positie en strategie die het vertrouwen van klanten, en ook het vertrouwen van de maatschappij in het Nederlandse financiële stelsel, zal versterken.

[1] https://www.dnb.nl/media/ozsdxez4/78730-2400217-dnb-brochure-tegengaan-van-discriminatie_tg-pdfa.pdf

[2] Hoewel banken meer aandacht krijgen in het kader van de Wwft hebben alle financiële ondernemingen zoals bedoeld in artikel 1:1 van de Wft een poortwachtersrol zoals hier staat beschreven.

[3] kamerbrief van 13 mei jl.

[4] https://www.dnb.nl/algemeen-nieuws/persbericht-2024/gerichtere-maatregelen-nodig-om-discriminatie-bankklant-tegen-te-gaan/

[5] https://www.ad.nl/economie/mkb-ers-verliezen-bankrekening-door-strikte-anti-witwasregels-onacceptabele-toestanden~a34b8bdf/

[6] https://www.mensenrechten.nl/actueel/weblogs/toegelicht/2024/discriminatie-door-financiele-instellingen-veelvoorkomend-probleem-zonder-gerichte-maatregelen